北京市朝阳区人口和计划生育委员会

以科学发展观为指导，认真贯彻中共中央、国务院、北京市委市政府两个《决定》和区委区政府落实两个《决定》的《意见》精神，全面落实国家人口计生委关于建立流动人口计划生育“一盘棋”计划,充分把握统筹管理、服务均等、信息共享、区域合作、双向考核流动人口工作新机制。抓管理，规范流动人口计划生育工作制度；抓服务，维护流动人口计划生育合法权益；抓关爱，构筑流动人口温馨家园；抓协调，落实流动人口计划生育工作综合治理的工作思路。积极推行“属地化管理、市民化服务”，实行常住人口与流动人口同宣传、同管理、同服务。维护流动人口基本权益，做到服务和管理并重、维权与关爱并行。调研目的在于了解流动人口对计划生育需求强度与满意程度及流动人口育龄妇女对计划生育需求的变化趋势，探寻当前金融危机形势下流动人口及流动人口中育龄妇女服务与管理的有效途径。完善市场流动人口育龄妇女管理，进行全面深入的调查研究，在利益导向、建立工作机制等方面寻找差距、探索规律、制定有效措施，切实做好左家庄地区计生服务与管理工作。

人口流动是一种极为复杂多变的社会现象，其形成和发展必须具备一定的社会经济条件，而在人口流动的走向方面，市场经济规律在客观上起着支配作用。市场经济是一支无形的手，它按照供求关系和价值规律配置社会资源，通过公平竞争，优胜劣汰，使之达到最大优化。随着社会主义市场经济的快速发展，商品经济将更加市场化，包括劳动力在内的一切生产要素都要进入市场，使生产要素更加合理流动，从而促进社会资源最优化配置目标的实现。所以，人口流动形成是不以人们意志为转移的客观规律。随着我国市场经济体制的逐步完善，城乡分割的二元结构户籍管理在人才资源的优化配置、农业人口城市化、农村现代化、公民待遇公平性以及社会稳定等方面的弊端日渐显现，具体表现为日渐扩大的城乡差距提高了流动人口的生存和就业成本。城乡差距的扩大和人口的频繁流动不仅导致经济社会成本不断加大，而且引发了一系列社会问题，给城市的发展带来多方面的影响。他们在给城市居民带来极大方便，进一步激发了城市发展活力，给城市经济以必要补充的同时，也给城市的社会治安、公共设施等带来了巨大压力和许多问题。但另一方面，流动人口不仅是经济人，也是社会人。他们也需要安全感和归属感，也同样强烈渴望得到情感满足和受人尊重。大量的流动人口从边远的农村走向城市，举目无亲，一切都是陌生的。原有的价值观念、道德水平都发生明显的错位，成为城市中的“边缘人”。流动人口置身于城市，既是城市劳动力的一个重要组成部分，也是城市的消费者和各项设施的使用者。因此，这部分人的计划生育管理工作是新时期人口和计划生育工作的重要组成部分，成为我国是否能实现人口与经济、社会、环境可持续发展的关键，加强对其管理的探讨和研究，不仅对于控制流动人口政策外生育有重要意义，而且对于提升整个计划生育工作水平，实现人口计划与经济协调发展具有重要意义。

随着流动人口不断增加，流动人口的规模由小到大，由个人流动到家庭流动，由短期流动到长期流动，由近距离流动到跨省流动，不断改变的人口流动形态也不可避免地带来了不同的人口、社会、经济等多方面的现象和问题，流动人口在推动城乡经济发展、加强区域经济和科技交流的同时，对我国城乡经济和社会的原有秩序也带来了巨大冲击，对计生服务管理工作提出了新的要求。同时由于管理制度尚不完善，流动人口不易获得常住人口享有的计划生育服务，特别是育龄妇女流动性大，难以追踪随访与管理，若离开当地的计划生育管理部门后，没有在流入地申报暂住证或进行暂住登记，她们的生育情况易出现漏洞。因而，如何加强流动人口的计划生育管理，特别是对流动人口育龄妇女的服务和管理，成为计划生育战线面临的新课题。按流动人口在流入地的分布来看，大体可分为三个部分:一部分集中在星罗棋布的各类集贸市场；一部分为各企业、交通运输、服务业和建筑行业所吸纳；另一部分散布在各机关、团体和城镇居民家庭之中。在这三部分流动人口中，集中在各类集贸市场的流动人口组织化程度相对较高，是探索流入地加强流动人口计划生育管理新路子较为理想的场所。本着这一认识，我们对街道辖区内的三个集贸市场进行了调查。调查采用问卷、访谈、座谈会、数据库信息采集等方式。调查人数分配：问卷调查100人，访谈30人。三个市场的经营性质分别是：静安市场——综合贸易市场，佳亿时尚广场——服装、服饰综合市场，三源里市场——菜市场，这是辖区流动人口育龄妇女较为集中的地方。

左家庄街道辖区面积4.17平方公里，辖域东起东三环北部，西与东城区接壤，南濒亮马河，北抵静安西街。辖区内共有企事业单位3000余个，九个社区居委会。常住人口总数8万余人。目前我辖区流动人口大约有1.4万人，地区流动人口以18－45岁为主，约占地区流动人口总量的64％，就业分布为商业、服务业、建筑业，从事低薪工作的占45％，文化程度较低。常住育龄妇女16805人，流动人口育龄妇女2490人（含婚嫁育龄妇女1287余人），其中三个综合市场有外来经商人员800余人，育龄妇女620人左右（静安市场220余人，三源里市场90余人，佳亿时尚广场310余人）。

1、来源的广泛性。集贸市场之所以能生意兴隆，皆得益于它们得天独厚的条件，或因交通发达，或因经济发达、产业兴旺等等。这些优越条件，不仅为市场所在地和临近地的人们所向往，而且也吸引全国各地的商户来这里经商，因而来此经商打工的流动人口来源必然十分广泛。调查和数据库统计：除来自附近省份比较多外（河北、河南、安徽、黑龙江、山东等），而且分布越来越广泛（江西、广东、湖南、湖北、江苏、山西、内蒙、广西、广东、四川、吉林等），大都以农业户口为主，这给市场的计划生育管理带来了一些困难和问题:其一是了解和掌握流动人口的婚育状况难度加大；其二是与户籍所在地沟通不畅。

2、年龄构成青。育龄妇女人群比重大，家庭化趋势明显。这是集贸市场流动人口年龄构成的又一显著特点。比如在静安市场和三源里市场，她们大部分举家迁入，不仅正处于劳动旺盛年龄，也是生育旺盛时期。在从业人员中，18- 50岁的共有300余人，占全部从业人员的92%。其他各地集贸市场的调查统计也表明，在集贸市场的流动人口中青壮年的比重一般都在80%一90% ,其中已婚育龄人群不少于70% ,另外还有20%左右的未婚青年。如此人口年龄构成状况表明，在集贸市场尤其是流动人口育龄妇女，实施计划生育管理已成为计划生育部门的重要工作。但要真正实现有效的管理，仅仅依靠计划生育管理机构和人员，来完成流动人口如此集中的宣传教育、验证查证、定期孕检等繁重的工作任务显然是困难的。因此，必须在市场中设立专门的管理机构，配备相应的管理人员，保证必要的经费。

3、居住条件的分散性。集贸市场大多是经营批发贸易，或以批发贸易为主兼营零售业务。其中多数市场是只设摊位和门店而无居住条件。在市场经商、做工的流动人口大部分需在市场周围或在城郊农村租住民房，她们中的一部分人工作地与居住地相距较远，早出晚归，给计生管理工作带来实际困难。加之，她们的生育指标由户籍地管理，客观上造成流入地对她们的计生管理停滞在日常水平上。因此，应把她们视为来京流动人口计划生育重点管理的人群。调查显示三个市场流动人口育龄妇女多数都在外租房，而且比较远（这与北京房价高也有关系），只有少部分在京买房。市场流动人口居住条件的分散表明，对他们的计划生育管理，仅靠在市场内的监督与管理远远不够。在市场内部，需要工商、公安、税务等部门的有力配合，在市场外部，还需要街道、社区和出租房屋的房主和出租单位以及公安派出所的积极协助。

4、稳定中暗含着频繁的流动性。调查显示，集贸市场流动人口有一部分呈现家庭化趋势相对固定外，有一部分还是不固定的，特别是在经营范围扩大时招聘的导购，明显的特点就是流动，有利就来，无利就走，今天在此经商、做工，明天又远走他乡。比如在佳亿服装市场就比较明显，未婚育龄妇女较多，在市场经营三个月以下的占50％，静安市场次之。这些流动人口，按其在一定时期内变换现居住地的频率大体可分为三个层次:即稳定层，指在市场经营或居住一年以上的人；基本稳定层，指进入市场三个月以上、一年以内的人；不稳定层，指进入市场三个月以下的人。从计划生育管理的角度看，最难控制与管理的是流动频繁、行迹不定的不稳定层流动人口。他们虽不是市场流动人口的主体，但的确是集贸市场流动人口计划生育管理的难点和重点。

5、从属关系的复杂性。集贸市场一部分是在原有贸易公司或交易中心的基础上发展、扩大形成的，另一部分则是在一片空地或街道上新建起来的。虽然这些集贸市场的形成条件不尽相同，但从现实的经济结构来看，均是以个体、私营经济为主体，国有、集体、股份合作等多种经济成分并存共同发展的格局,流动人口从属关系的复杂性，给集贸市场建立流动人口计划生育统一管理体制和执行统一的管理制度带来困难。

6、综合素质偏低。调查数据显示，流动人口受教育程度并不太高，以初中为主，高中为辅。接受过大专以上教育的比例较少，较比前几年有升高的趋势。我们从社科院对朝阳区各类流动人口的调查中了解的信息与我们调查的情况相似。文化素质不同商户的经营理念也不同：文化层次稍高的多经营专卖店，这些人群容易接受计划生育服务与管理；文化层次较低的多以卖菜和卖早点为生，这些人群接受计划生育法律法规等知识宣传教育的能力相对较差。

流动人口中的育龄妇女绝大部分来自农村，与城里人相比，他们的教育水平、劳动技能、生活条件、保健意识等各方面都处于弱势地位。她们是潜在的性病和艾滋病的易感和高发人群。三个市场调查结果显示，多数育龄妇女对性病防治知识缺乏，除有一部分已婚妇女了解一些，多数都认为自己没有病，也不会得这样的病。大量研究也表明，流动未婚女性对性保健知识的知晓率明显低于已婚者。

在对三个市场的流动人口育龄妇女调查中95％的人对计划生育服务有何要求或建议没有做任何回答，访谈中98％的人表示对计划生育知识的掌握没有任何困难，也不需要计划生育服务，自我接受意识和能力的缺乏也影响了接受服务的主动性。其次还有：受文化因素影响，计划生育意识薄弱; 相当一部分人在来京前已经完成了生育任务，并且落实了避孕措施，客观的经济地位决定了她们终日为温饱所奔波，顾及不到计划生育。

通过三个市场的调查可发现（访谈和座谈会），流动人口的性观念越来越开放，在访谈中95％的育龄妇女对婚前性行为、未婚同居都表示认同，虽然自己可能不这样做。同时，他们对避孕措施的采用率低，这无疑增加了意外怀孕、未婚先孕和人工终止妊娠的危险性，严重影响妇女的身心健康。分析原因，这与她们生殖健康意识和知识缺乏、文化程度低有关，重要的是：流动人口由于脱离了家庭的关注，为了摆脱孤独、寻求依靠、甚至从众的心理而同居，这样又可以减少生活开支。大量的研究也证明流动人口、特别是流动人口年轻未婚女性的性观念越来越开放，这应该引起我们足够的重视。

近年来，左家庄街道立足创新，努力探索提高人口与计划生育工作的新思路、新机制，坚持党政一把手“亲自抓，负总责”不动摇，筑牢基础、抓好服务、促进管理、推进协作、谋求发展，不断完善在管理上求创新，在服务上求实效，在宣传上创效应，坚持服务基层，创新机制。有序的工作流程也使市场流动人口的计划生育工作逐渐走上规范管理的轨道，在市场内建立流动人口管理机构，配备管理人员制定相应的规章制度，同时在如何进行科学、有效管理方面也进行了有益探索，积累了不少经验，形成一些管理模式。这些管理模式在管理体制和管理方式上具有以下特点。

1、发挥协会作用，规范市场流动人口计生管理。我们在市场成立了计划生育协会分会组织，做到组织健全，责任明确。我们按照“谁主管、谁负责”的原则，做到“三个必须”：在商户入店前必须岗前培训，协助办理各类证照；必须办理育龄妇女《婚育证明》；在市场必须建立较为完整的商户管理档案，作到底数清、情况明。由于充分发挥市场协会作用，使市场流动人口计生管理与服务工作趋于规范化。

2、加大宣传力度，树立科学文明进步婚育观念。为了提高他们树立科学文明进步的婚育观念。让宣传不留死角，作到“四个一”，既半年在市场开展一次青春健康教育和预防艾滋病宣传教育活动；在市场建立一个图书阅览角，方便商户学习借阅；聘请律师讲一次法律法规课；聘请健康专家上一堂生殖健康、保健知识咨询课。佳亿市场是左家庄地区最大的服装、饰品类、餐饮综合市场，流动人员多、育龄妇女多、人员流动性大。为加强对流动人员管理，佳亿市场有严格的管理制度，坚持日常管理与综合治理相结合的原则，计生办根据佳亿市场未婚育龄妇女多的特点，市场利用有限的宣传空间运用多种形式进行婚育观念宣传教育，如制作展板、利用显示屏滚动播放宣传，营造了良好的计划生育宣传氛围，提高了流动人员对计生工作自觉性的意识。

3、树立服务意识，提高他们遵纪守法的自觉性。充分发挥综合治理部门作用，并不失时机为他们提供服务。我们做到“三个同时”，左家庄街道办事处流动人口计划生育工作借助社区出租房屋管理站这一平台，发挥流动人口协管员的作用，在流管员入户登记流动人口信息时，同时摸清流动育龄人员的婚育持证情况等；社区计生专干将辖区所有门店经营业务、从业人员基本情况、育龄妇女婚育状况等登记造册时，同时查验婚育证明、建绿卡，每月20日流动人口协管员将流动育龄人员《婚育证明》验证登记表交社区计生专干，社区专干以登记表为依据有针对性为辖区流动育龄妇女进行政策法规、生殖保健知识、孕检等宣传教育，同时发放宣传品及避孕工具等，不断提高他们遵纪守法的自觉性。

通过对市场流动人口计划生育服务与管理情况的分析，可以看出市场流动人口计划生育管理工作局面已经打开，路子也已开通。针对市场流动人口的特点以及育龄妇女自身存在问题的特殊性，在现行比较规范的管理机制运行的基础上还要不断的拓宽计划生育服务与管理的领域，进一步提高管理水平，实现计划生育服务与管理多方位、多角度的无缝链接。

联合宣传部门、借助新闻媒体平台加强对流动人口的教育。大力宣传党和国家关于流动人口管理服务的方针政策，宣传流动人口在改革开放和现代化建设中的突出贡献，适时组织开展对流动人口先进典型的学习。加强对流动人口的法制宣传教育，引导他们遵纪守法，尊重社会公德，增强他们依法维权的意识，合理表达诉求。坚持“公平对待、合理引导、完善管理、搞好服务”的方针，努力营造全社会关心流动人口的良好氛围，使流动人口真正融入到当地居民的生活当中，从而达到“最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素”的总要求。

1、强化现代意义上的宣传教育和促进实质上是一种干预，而不是单一被动灌输的方式。注重对象明确、双向传播，注重反馈和行为改变的效果，形成计划生育宣传与被宣传良好的互动模式。以传统的宣传为依托，扩大知识的传播方向，做到内容全面、重点突出，通俗易懂。特别注意强调流动人口的自身需求，避免宣传对象的泛泛化。结合拉动式的教育方式运用媒体宣传和同伴教育，为她们提供生育避孕知识和预防生殖感染及性传播疾病的知识，帮助她们树立良好的婚恋观和行为规范，增加流动人口对计划生育服务的认同感和信任。同时，鼓励流动人口与各级计划生育服务部门接触，获得安全、可靠、费用低廉的避孕指导和服务。

1、网络建设不放松，依托社区、医院、学校、工作场所等组织网络，多层面地开展流动人口计划生育教育工作。加强街道各职能部门配合，实现流动人口工作无缝隙管理。建立健全管理服务机构，完善部门负责、整体联动的协作机制，会同卫生、教育、宣传、企事业、群众团体等各有关部门共同组成社区计划生育促进决策机构，统筹流动人口社区计划生育与健康教育工作的开展。

2、构建流动人口社区服务管理网络体系，健全“条块结合、以块为主”和“责权利相统一”的人口管理服务体系，以社区为依托，充分整合社会资源，完善管理服务网络。流动人口的流动性不利于管理，导致流动人口接受服务性低，是流动人口不能充分利用社区服务资源的重要原因。构建全方位的、多部门参与的、以社区为基础的流动人口管理网络体系是很重要的。社区要为流动人口解决后顾之忧，特别是流动人口较为敏感的居住、生活等问题，为其创造一个良好的社会环境，促使管理向系统化、网络化方向发展，为流动人口创造更好的生活条件，使流动人口更易于在城市中生存。

充分发挥社区的工作优势，对?立体交叉式”的城区计生服务管理工作格局。大力发展社区生育文化，借助社区平台，传播科学、文明、进步的价值观念，提高流动人口育龄妇女计生服务与管理水平，夯实流动人口计生基础工作。社区生育文化建设不仅承载执政为民、以人为本的理念，还承载着人口计生各项优质服务、民主管理等职责，为统筹解决人口问题提供了有力的支撑。对构建和谐社会具有重要的现实意义。大力发展社区生育文化，从提高妇女生活质量出发开展生育文化教育。把生育文化教育与育龄妇女的生产、生活结合起来，根据育龄妇女的需求提供多层次、多方面的素质教育，帮助他们解决生产、生活中的实际问题，让流动人口育龄妇女也获得均等的人口生育文化公共服务的机会。先进的管理服务方式和生育文化理念是引领流动人口从观念上与常住户籍人口的有机融合。

1）完善流动人口自治管理网络体系，充分发挥党团组织的作用。在市场流动人口协会中建立流动人口党小组和团小组，隶属街道党委和团委。流动人口党小组作为政治领导核心，主要是保证党的理论、路线、方针、政策的落实，做好流动人口思想工作，密切党和群众的联系，对协会实施指导和监督。这一自治组织网络化框架不仅在流动人口内部形成层级管理体系，并与政府职能部门配合，共同对流动人口进行管理，而且明确并加强了流动人口党团员的组织建设与管理。

3）强化常住人口与流动人口同宣传、同管理、同服务的管理模式的理念。在街道和社区协会的领导下，充分发挥市场流动人口自治组织在人口计生工作中的作用和流动人口计划生育主人翁作用，组织流动人口育龄妇女积极参与各类公益活动，在集体活动中学习新知识，接受新观念，增长新才干，最大限度调动流动人口参与计划生育工作自觉性和创造性。引导流动人口积极参与计划生育自我教育和自我管理，有效发挥了流动人口自我教育、自我管理、自我服务、自我监督作用。

2006年12月，中共中央、国务院发布了《关于全面加强人口和计划生育工作统筹解决人口问题的决定》，明确指出要“坚持依法行政、思想政治教育与利益导向相结合，综合运用法律、行政、教育、经济等手段”，要求“建立和完善政府为主、社会补充的人口和计划生育利益导向政策体系”，并提出了利益导向机制建设的基本内容。利益导向机制是以政府为主体，通过利益上的救济、扶助、补贴、反哺、激励、惩罚等多种手段和方式，保障计划生育家庭和人群的基本权益，约束非政策生育的行为，引导公民树立按政策生育的观念，最终促进人的全面发展，统筹解决人口问题。

2、加大流动人口的利益导向的覆盖面。流动人口是城市中的弱势群体，他们大多租住在城乡结合部或者“城中村”，形成低层次经济圈和生活链。由于现有户籍制度与城市各项政策的影响,即便在同一区域中流动人口与城市居民也形成相对隔离的两个群体，在经济利益、社会交往上形成两个互不相同的体系,造成心理与文化上的隔离与互不认同。所以，如何增强政府管理的有效性和公共服务的可行性，促进流动人口和户籍人口的融合就成为做好流动人口管理和服务的关键。此外，流动人口以非正规就业为主，收入偏低。特别是流动人口育龄妇女的特殊性。因此，加强利益导向机制建设的同时也要加大流动人口的利益导向的覆盖面。

3、体现与常住人口“三同”的管理理念。现在的利益导向机制多惠及的是户籍地的人口，而流出的人口难以照顾到。目前，北京市已有相关针对流动人口计划生育政策出台，例如：《关于流动已婚育龄妇女采取长效避孕节育措施享受一次性奖励的规定》等政策，体现了常住人口与流动人口同宣传、同管理、同服务的管理理念，也是保障和维护流动人口计划生育合法权益的具体体现。

4、在借鉴国外优质服务“六要素”框架(选择避孕??际关系、随访服务和综合服务)，不断转变领导观念，改进宣传教育，开展知情选择，强化技术服务，加强信息管理，建立随访制度以及评估机制。以人的全面发展为中心，以避孕节育为重点，通过深化宣传教育，加强技术服务，组织流动人口积极参与，形成宣传、管理、服务融为一体的计生工作新格局。


	首页>>人口研究